来自 律法谈话 2019-06-29 02:28 的文章
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不动产登记条例反腐期待:客观上会有助力

  多年踯躅不前的不动产统一登记制度有望在今年内破冰。

  公众终于盼来了不动产登记条例。

  日前,国务院办公厅发布了包括72项改革方案、提出明确时间表的《关于实施国务院机构改革和职能转变方案任务分工的通知》(以下简称《通知》)。其中,将于2014年6月底前出台的《不动产统一登记条例》(以下简称《条例》)备受关注。

  上周,李克强总理主持的国务院常务会议讨论了《不动产登记暂行条例》,决定将条例向社会公开征求意见,之后再推进相关法律修改工作。

  《条例》将由国土资源部、住房和城乡建设部(以下简称“住建部”)会同国务院法制办、国家税务总局等有关部门负责起草。《通知》同时明确,由中央机构编制委员会办公室于2013年4月底前完成整合房屋登记、林地登记、草原登记、土地登记的职责等。

  由于此前频繁曝光的各类“房姐”“房叔”事件,加之当前房价高企、反腐持续向纵深推进,本是作为完善我国物权制度重要一环、专业性技术性均较强的不动产登记条例在社会上受到了空前关注。

  2007年颁布的《物权法》规定,“国家对不动产实行统一登记制度,统一登记的范围、登记机构和登记办法,由法律、行政法规规定。”但是目前,相关法律法规并未出台,我国的不动产登记分散在多个部门。

  虽然参与条例草案起草的知名物权法专家孙宪忠已多次坦言,反腐并不是该条例要解决的问题,但不动产物权登记的“公示范围”条款仍是外界最为关注的焦点。

  全国人大代表、中国社会科学院法学所民法室主任孙宪忠曾参与《物权法》的起草。他表示,我国不动产分类复杂,土地有国有和集体所有之分,按照性质分为林地、草地、耕地以及建设用地,按照区域和用途又分为农村建设用地、农村承包土地和城市建设用地。针对不同类型的不动产,林业部门发林权证,农业部门发土地承包经营权证,建设部门发房产证、宅基地证,国土部门发土地使用权证。

美洲杯冠军竞猜,  原计划今年6月底前出台的条例不幸爽约,截至记者发稿前条例全文尚未亮相,蹉跎7年之久的统一不动产登记似乎困难重重。

  目前我国进行不动产登记的部门将近10个,在许多城市,实行房、地分开登记:国有建设用地使用权在土地管理部门登记,其上房屋则在房产管理部门登记。此外,耕地、草原、林地、海域使用权等又分散在不同部门,涉及国土、住建、农业、林业等多个部门。

  公开查询之争

  清华大学法学院副教授程啸曾经参与过住建部部门规章《房屋登记办法》的制定。他对中国青年报记者表示,统一的不动产登记制度是市场经济的一项基础性制度,和每个人的切身利益息息相关。

  不动产登记本来只是物权变动公示最主要的方式,以登记的事实来确定物权变动的有效,不过在当前,公示范围有多广,即通常所说的“以人查房”条款能实现到何种程度,成为社会舆论对条例最关注的问题。

  “土地和房屋是两类最重要也是最常见的不动产,要确定他们的权利归属和内容,必须依靠登记制度,不能说你住在这个房子里或者你站在这块地上,它就是属于你的,必须通过不动产登记簿把这种物权状态展现出来。别人要买你的房子,他怎么确定这个房子是你的?也要看不动产登记簿,这一制度对于保护物权人权利、维护交易安全、提高交易效率非常重要。”

  “我在建议稿提的方案是,只有权利人、利害关系人提出申请查阅、复制不动产登记簿的情况下,不动产登记机构才应当提供。”孙宪忠表示。这位在国内最早研究不动产法的学者于去年10月向国土资源部提交了受托起草的专家建议稿。

  除了主要的民事功能之外,不动产登记制度还发挥很多附加的行政功能,比如为税收提供便利,房屋交易契税就要通过房产过户时的登记才能征缴,不然可能很少有人会主动去缴纳。

  对于利害关系人的界定,孙宪忠进一步解释说,这包括国家机构中履行法定职责的人,例如公安机关、检察机关或法院可以依法要求公开公职人员的不动产信息。

  学术界较为一致的观点是,不动产登记机构的不统一会带来很多问题。每个登记机构都有不同的登记程序,机构不同,程序不同,要求的登记材料也不统一,不仅加大了交易成本,而且会出现巨大的法律风险。

  这一思路基本被条例草案采纳。今年6月,据《21世纪经济报道》援引消息人士的话称,在国土部向国务院上报的条例草案中,对于查询主体有严格限制,除了权利人、利害关系人以及取得权利人同意的单位和个人之外,只有公检法及纪检机关有权查询相关的不动产登记资料。

  全国人大代表、江西省高级人民法院院长张忠厚表示,由于登记机构严重分散,少数不法分子便利用这些弊端,将房、地分别抵押甚至分别转让,也有一些当事人将企业财产整体抵押之后,又将部分财产重复担保,使得担保权人在实现担保权时受到极大损失。

  这样的规定在法学界引起了争议。

  但是,建立统一的不动产登记制度一直步履维艰,这项并无太大技术难度的工作在实际推进中频频受阻。据了解,几年前,该制度在上海、广州、深圳、重庆四地试点,但也仅限于“房、地登记机关统一”,其他不动产登记仍然在各部门。

  “按照法理,登记就是为了公示物权,如果不公示怎么变成物权?如果规定为有条件的查询,不准普通公民、不准律师去查询,这个条例还不如不出台。”接受法治周末记者采访时,中国政法大学教授符启林表达了他的异议。

  孙宪忠认为,推进这项制度困难,是因为涉及各部门利益,现在从事不动产登记的各个行政部门,都把自己手中掌握的不动产登记信息作为一种行政资源。

  符启林介绍说,不动产登记允许公开查询是国际惯例,这些规则国际上已非常成熟,公示的目的既是为了保护产权,也是为了维护交易安全。

  在程啸看来,无论是国土部门还是住建部门,目前掌握的土地和房屋登记信息都要为他们各自从事的行政管理工作服务,如果把土地和房屋的登记信息全部统一到国土部门,各个地方原属于当地住建委的事业单位——房屋交易登记中心也全部移交给当地国土局,住建部门要利用房屋登记信息进行房地产市场调控,就要到国土部门获取,对工作会有一定的影响。

  也有一些并非研究这一领域的法律学者认为,不动产登记的公开范围应当取决于权利主体的身份,对于公众人物或者政府官员的房产信息,并不限于利害关系人,普通公民也可以向登记机关申请查询或公开。

  程啸认为,《条例》应该明确统一不动产登记机构、范围,“立法的原则是让广大民事主体在进行不动产登记时付出的成本最小,建立这一制度对社会的震动也应最小。”

  对于这个问题,国土资源部土地勘测规划院副总工程师邹晓云表示,将来的不动产登记系统,肯定具有“以人查房”的功能,因为整个系统是贯通的,输入关键词都能查到。“但不是随便一个人上去就可以查,必须得到许可才能查。”

  “建立统一的登记机构是立法最重要的任务,把登记的基本功能和派生的行政功能分离开。因为目前对于民众最重要的不动产是房屋和土地,可以把国土和住建部门登记的功能拿出来,建立一个专门的不动产登记部门,负责所有的不动产登记。理想状态下,人们在这个机构可以了解到物权人所有的不动产权利状态。”程啸说。

  多年从事房地产司法实务的符启林教授则告诉记者,在几年前,房地产信息是可以查询的,在最近两年,这种情况才发生了变化,相关部门对查询设置了一些限制,例如要求案件当事人拿到法院的立案通知书才允许查询,导致实务中一些案件无法进行诉前财产保全。

  比如有个企业,土地使用权在北京,海域使用权在深圳,采矿权在新疆,要把这些整体打包抵押,现在需要到每一个部门去办一遍登记,非常辛苦,但将来到一个机构就可以办好。同样,和它做交易的人或者提供贷款的银行,要查它的信用状况,对于不动产这一块,只要得到权利人的授权,到“不动产登记局”去查就可以了。

  “如果将来规定是有条件的查,不准普通老百姓也不准律师去查,实际上相较几年前是个倒退。”

  记者注意到,公众对于建立统一的不动产登记制度的关注,很大程度上寄希望于这一制度的建立,能够为反腐提供便利。特别是2012年下半年“房姐”、“房妹”、“房叔”、“房媳”不断被曝光后,有舆论认为,不动产统一登记后的信息特别是住房信息应该放开,允许“以人查房”。

  反腐期待

  接受中国青年报记者采访的多名学者认为,并非只有我国法律制度规定了不允许“以人查房”的原则,普通公民不能“以人查房”是国际上通行的做法。公众要求开放“以人查房”没有法理上的正当性,个人住房信息属于隐私权保护范畴,应予以严格保护,不应允许他人随意查询。

  社会上对不动产登记条例这样一部行政法规的关注,直接源于自2012年以来陆续被曝光的各类“房姐”“房叔”事件。

  程啸认为,不动产登记制度确实可以为反腐提供某些便利,但如果为了反腐而搞登记,那很可能反腐不成,登记制度也完善不了。

  2012年10月,网友在天涯上爆料称广州市城管局番禺分局政委蔡彬及其家人拥有21套房产,其中包括别墅、住宅、商铺、厂房等,引起网络热议。后经纪检部门调查,爆料情况基本属实。蔡彬因此被网友称为“房叔”。他随后迅速被“双规”,最终因受贿罪获刑11年。

  在他看来,公众对限制“以人查房”表现出的强烈不满,是因为我国没有建立公职人员财产公开制度,公职人员的个人财产不属于隐私权保护范围。反腐可以利用包括住房信息在内的不动产登记信息,但不应让反腐需求成为建立统一的不动产登记制度的目的。

  值得注意的是,最初在论坛上爆料的网友,正是通过“个人名下房地产登记情况查询”来获得蔡彬及其家人的房产信息的。

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